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意大利《文化和环境财产部关于适用1985年8月8日第431号法

2005-01-13 13:26:50
    (1985年8月31日第8号) 
    正如1985年8月27日第7341号明传电报所通知的,1985 
年8月8日第431号法律已于1985年8月22日第197号《官方 
公报》上公布,根据该法律,1985年6月27日第312号《关于保 
护具有特殊环境价值的地区的紧急规定》在经修改后已转变为法 
律。 
    ?上述法律于1985年9月7日生效。 
    为保障有关规范的统一和准确实施,有必要以本通知做出以 
下布置。 
        引  言 
    1.为正确解释上述法律,需要援引现行的有关规范,并且不 
应忽略有关的判例、学说和司法实践。 
    此外,还应考虑到议会就第312号法令进行的辩论,以及向 
政府提出的日程安排和建议。 
    还应考虑“环境财产”一词的含义,考虑从最初的规范起所 
发生的理论和实践的沿革,即:现在的“财产”一词并不取消或 
否认最初的“自然景观”一词的含义,而是对该词的超越和补充。 
    援引具体法律意味着参阅以下法规: 
    (1)1939年6月29日第1497号《关于保护自然景观的法 
律》; 
    (2)1939年6月1日第1089号《关于保护艺术品和历史文化 
财产的法律》; 
    (3)1940年6月3日第1357号《关于保护自然景观的法律的 
实施细则》; 
    (4)《刑法典》第733条和第734条,尤其是关于“破坏、扰 
乱和改变自然景观”的违法行为的规定; 
    (5)1975年7月22日第382号法律和1977年7月24日第 
616号共和国总统令中的有关规定; 
    (6)1985年8月8日第431号法律; 
    (7)有关城市规划保护和森林水土保护方面的现行规范; 
    (8)1942年8月17日第1150号法律以及后来的修改规定, 
包括1985年2月20日第47号法律。 
    应当提醒的是,参阅上述规范应当结合宪法中的原则和有关 
规定,不仅注意到保护风景的义务和对国家历史??艺术遗产的 
保护,同时还应正确看待对权利的保护并紧密结合共同维护义务, 
因为这些财产承担着某种社会功能。 
    还应加以考虑的是: 
    (1)地域风景保护计划对于各地区和国家来说已从任择性义 
务变为强制性义务,如果地区不予遵守,国家应行使法定的替代 
权力; 
    (2)第1497/39号法律第7条规定的批准权不再是各地区的 
专属权利,地区和国家均可依法进行干预,并且国家可行使否决 
权; 
    (3)国家和地区的干预扩及监督职能,并也扩及对惩治任意 
建筑行为规范的实施。 
    应当强调指出:第431/85号法律把风景保护计划视为保护环 
境所必不可少的工具,该工具的目的在于通过禁止改变有关地域 
的面貌维护环境,在这方面上述法律是对第1497/39号法律的更 
新,后者把有关风景保护的限制措施作为基本的法律工具,把现 
在已变成义务的对环境保护计划的制定规定为行政机关可以自由 
选择的措施。 
    在此还应强调,授予文化和环境财产部的制定环境保护计划 
的代理权力恰恰产生于第431号法律关于风景保护的新规范。 
    当保护的基本工具表现为环境保护限制时,必然承认文化和 
环境财产部享有一种仅具有下列意义的代理权力,即一种对各地 
区所批准的名册加以补充的权力。在新法律中基本的保护工具是 
环境保护计划,上述代理权力不能不扩及对该计划的制定和批准。 
    显然,在第431/85号法律中,风景保护计划和特别考虑风景 
保护问题的城市规划方案之间具有同等的价值。以此法律接受了 
把地域和环境视为自然的和历史的统一体的最现代的观念以及经 
济和社会计划性的现代观念。 
    不难看出,为了实现保护的目的,第431号法律引进了地区 
以及文化和环境财产部均有权自主干预的可能性。 
    实际上立法者是在继续为保护自然而确立一种权力竞合制 
度。 
    2.对上述法律的实施,首先要求本部(中央机关及直属机 
关)、拥有有关权限的各部(农业和森林部、公共工程部、海商部 
等等)和各地区之间建立一种稳定的合作关系。 
    必须使机构间的联系制度化,以便对有关地域准确和连贯地 
开展从计划到实施的一系列保护活动,避免可能出现的权限冲突, 
并防止出现有可能使公民和实施规范的负责人不知所措的无益干 
预。 
    应当指出,为此目的必须立即在所有地区组织由1975年12 
月3日第805号共和国总统令第35条规定的地区委员会。 
    3.第431号法律所保护的对象是国家的环境??风景财产。 
    它所要实现的目的是避免使风景遭受形态和结构上的改变, 
禁止给有关地区造成侵扰和影响的活动。在实行上述保护时,应 
考虑所有因素(土地、道路、植物、建筑物的类型及位置),这些 
因素对于一切地域的风景和环境特色均有影响;在上述因素中,还 
包括在复杂和多样的历史变迁的记载中关于人的存在的记录。 
    因此,环境??风景财产是对考古学、建筑学、历史学和艺术 
财产的辅佐和补充。因此,需要按照统一的理解实行保护,并且 
注意到保存并不是凝固不变的同义语,保护和利用只不过是两种 
相辅相成的活动,根据上述法律,它们承担着同一任务。 
        保  护 
    1.保护手段 
    第431/85号法律规定的保护手段有: 
    (1)根据1939年6月29日第1497号法律对该法第1条 
(1)、(2)、(3)、(4)、(5)、(6)、(7)、(8)、(9)、(10)项和 
(11)项列举的财产适用的环境保护限制。自1939年至今,由国 
家和各省通过行政文件指出的财产也适用上述限制; 
    (2)各地区可以在受风景保护限制措施保护的地区以及其他 
包括在1939年6月29日第1497号法律提到的名册中的地区做 
出暂时不得修建施工的限制规定,文化财产管理机构也可按照 
1984年9月21日部颁令第1条(2)项的规定采取限制措施,上 
述措施已部分地在《官方公报》上公布并且部分地付诸实施; 
    (3)地区风景保护计划,各地区必须在1986年12月31日前 
制定出该计划,对于表现懈怠的地区,文化和环境财产部应行使 
代理权。 
    2.保护对象 
    作为第431号法律保护对象的财产应当分为两类: 
    (1)根据1939年第1497号法律,受该法律第1条规定的风 
景保护限制措施保护的财产,以及一切已受到自1939年以来由国 
家和各地区通过行政文件给予限制性保护的财产; 
    (2)根据发表在1984年9月26日第265号《官方公报》上 
的1984年9月21日部颁令第2点的规定列举的财产,以及将由 
各地区根据上述第431号法律第1条列举的财产。 
    上述类别的划分,影响到在行使保护的权利和义务时,应采 
取的正确行为。 
    实际上,对于第一类财产(沿海地带、湖泊毗邻区、河流、泉 
流、水流、山脉、滨河、公园等等),国家和地区的行政机关应当 
依照传统的保护制度开展工作,某些例外将在后边提及。 
    对于第二类财产,或者说由国家(1984年9月21日部颁令) 
和各地区列举的财产,则实行禁止性制度,直到风景保护计划发 
生效力之时(或城市规划计划发生效力之时),即直到1986年12 
月31日。 
    3.限制措施及其性质 
    (1)针对第一类财产采取的限制性措施。 
    这类措施是依据法律采取的,并且不要求行政部门通知有关 
财产当然地应受保护,不得对其进行修改,使之有异于国家或地 
区行政决定所确定的内容,它们可以根据第1497/39号法律实施 
细则第14条加以废除或修改,第616/77号共和国总统令第82条 
第3款也对此做出限制。由于受保护的财产是由立法者根据一般 
的必要性加以列举的,因而仍需对它们的范围做确切的划定。 
    因此,行政机关应负责确定作为法权基础的确切性要素。 
    因此,所有负责保护环境和建筑财产的管理局均应建立一个 
研究小组,它同负责保护本地考古、艺术、历史财产的管理局紧 
密合作,制定并补充测绘文件,该文件应明确标明第1条所列举 
的应受保护的环境地点。 
    如果说对于将上述地点置于限制性保护(即所谓依据法律的 
限制性保护)之下,不要求任何行政干预的话,对于行使保护的 
权利和义务来说,地域的确定则是不可缺少的,尤其是当公共行 
政当局(国家和地区机关)应当依据第1497/39号法律的规定做 
出批准或拒绝干预的决定时。 
    确定上述财产的范围这一任务虽不艰难,但也肯定不是轻而 
易举的,尽管在这一特殊议题上形成的法理学理论可能对此提供 
有效的帮助。由此可以看出,建立上述研究小组的益处;文化财 
产保护机构以及其他有关各部的代表、国家委员会的成员和专家 
应就此进行会晤,以审查研究的结果;文化和环境财产部应尽快 
任命上述专家和成员。 
    在任何情况下,行政机关均打算为中央和附属机构提供一份 
载有受保护的水域和地域的登记文件,这是一个完整的框架并可 
不断补充其内容,它将有助于环境、建筑、考古、艺术和历史方 
面的保护工作。 
    行政机关还有义务使文化财产保护机构有能力承担这种艰巨 
的任务,为其配备具备资格的人员和更适合的手段和组织。 
    对于上述财产以及自1939年起至今一直依照第1497/39号 
法律加以限制性保护的财产,需要区分地区保护和国家保护。 
    如果有关批准是由公共机构或私人机构(国家行政机关除 
外)要求的,该请求应向地区提出。 
    而国家行政机关可以向文化和环境财产部环境、建筑、考古、 
艺术和历史中心局提出自己的请求,也可向主管地区提出请求。 
    批准应当自接到请求之日起60日内做出。 
    各地区给予的批准,应立即通过当地主管管理局向文化和环 
境财产部转递,主管管理局应当在20日内向上述中心局提出专门 
的报告。 
    国家机关的请求如上所述可以直接向文化和环境财产部提 
出,如果公共和私人的请求在60日内未获得地区的答复,可以在 
随后的30日内向上述环境、建筑、考古、艺术和历史中心局提出。 
    针对上述情况,文化和环境财产部在法律规定的期限内做出 
下列决定: 
    (1)撤销各地区对由私人、公共机构和国家行政机关提出的 
计划的批准; 
    (2)批准应由国家行政机关开展的活动,即便地区已对此做 
出拒绝; 
    (3)撤销和修改各地区给予国家行政机关的批准(那些涉及 
1927年7月29日第1443号谕令列举的研究和发掘活动的决定, 
应在听取工业部、商业部和手工业部的意见后做出); 
    (4)批准或拒绝以申诉方式提出的请求,即在向地区提出请 
求后,因在60日内未获得答复,而在随后的30日内提出的请求。 
    在任何情况下,做出上述决定应先听取当地文化财产保护机 
构的首脑的意见。 
    排除和例外 
    (1)排除 
    如果第一类地区和第二类地区以及其他地区被列入城市规划 
文件则不受第1条列举的限制措施的约束,对于不拥有城市规划 
文件的市镇,在周围建设的中心也不受上述限制的约束。 
    也就是说,根据1968年4月2日第1444号部颁令的规定列 
入城市规划文件的第一类和第二类地区,以及根据1971年11月 
22日第865号法律第18条在市镇周围建立的中心,均排除在上 
述第1条的适用范围之外,因此,不受风景保护限制措施的约束, 
而对于那些未列入多年计划的地区,则应适用限制性保护措施。这 
意味着,根据1982年3月25日第94号法律第6条第3款的规定 
获准在上述地区进行的建筑活动应遵守第431号法律的规定,因 
此,是否可以开展建筑活动取决于现行的批准制度。 
    在上述地区和中心,那些保护具有艺术和历史价值物品的法 
律未列举的,但以其与众不同的美色而著称的别墅、花园和公园 
仍受风景保护措施的限制,以部颁令颁布的先前措施仍保持其效 
力,各地区、文化和环境财产部仍有权按照第1497/39号法律规 
定的程序将该地区置于特殊保护之下。 
    被地区根据第1条?4的规定宣布为在风景保护方面意义不 
大的水流,也被排除在外。 
    (2)例外 
    在覆盖着森林的地域,种植性砍伐、育林、土壤改良工作、防 
火工作以及有关的现行规范所规定和批准的保护性工作,均不要 
求获得第7条规定的批准。 
    应当提醒的是: 
    那些遭受到火灾的森林地区不被排除在法律规定的限制性保 
护之外,相反,对于这些地区所实行的限制性措施,应当被更为 
广泛地加以宣传。 
    对于正常的和非常的保养活动,静态加固活动,保护性修复 
活动以及农林牧经营活动,不需要获得第7条规定的批准,只要 
这些活动不改变有关地区的状态和建筑物的外貌,并且不涉及建 
筑工程或者其他可能长期造成环境改变的工程,在任何情况下,上 
述活动不应改变有关地域的水地质状况。 
    监督 
    根据法律受到限制的财产及第1条列举的财产,在限制措施 
的实施过程中,受到地区的监督,地区继续根据第616/77号共和 
国总统令第82条规定的委托行使上述职责;同时,本部的中央机 
构和各地主管管理局也对上述财产实行监督。 
    为此目的,各管理局应当检查法律规定的程序是否得到遵守, 
以及程序的实施是否符合各地区或部机关给予的批准。还应特别 
注意那些随意行事的现象,依照第47/85号法律第4条的规定及 
时制止一切违法行为。上述任务当然也扩及根据1984年9月21 
日部颁令第2点的规定,被宣布不可实施建筑工程的那些地区。 
    3.(乙)对于上述(2)项列举的财产的限制 
    这些限制涉及下述禁令所适用的地区,再重复一遍,这些地 
区是根据1984年9月21日部颁令第2点的规定加以划定的,各 
地区在上述法律生效后的120日内也可以划定这样的地区并规定 
限制性措施。 
    至于1984年9月21日部颁令第2点列举的财产,应当指出, 
针对卡巴尼亚、巴斯林卡达、摩里斯、里朱利亚、拉齐奥、阿伯 
鲁兹、马尔齐、哥罗那达、路齐斯、伯尔蒙达等地区发布的限制 
令已在《官方公报》上发表。 
    除上述限制令外,还可以增加其他一些限制,从现在起,各 
地区在行使第616/77号共和国总统令第82条规定的委托职责 
时,可以决定采取上述限制。 
    在上述地区,禁止“任何对地域面貌的改变以及任何建筑活 
动”,直到地区制定了有关的风景保护计划和城市建设规划,对前 
款所列举的风景价值和环境价值予以特别的考虑。 
    由于上述计划应当由各地区在1986年12月31日以前制定 
出来,而且立法者在上述禁止性规范问题上明确提到这些地区计 
划,而不是那些在1986年12月31日以后由本部负责制定的计 
划,因此,对任何建筑活动的禁止,以及对任何可能改变地域面 
貌的活动的禁止,在1986年12月31日之前,均应被认为是有效 
的。在这个问题上我们还将在下面做进一步规定。 
    例外 
    对于下列情况,上一述禁令不影响: 
    (1)正常的和非正常的保养活动、静态加固活动和保护性修 
复活动,只要这些活动不改变有关地点的状态和建筑物的外貌。 
    在这里,应当特别注意这种例外的性质和范围,以便使这些 
同被批准的同规范有关的对一般规定的变通不导致对环境的整个 
形势造成持续的改变,包括对建筑物外貌的改变; 
    (2)1982年4月20日总理府第1.2/3763/6号通知和1982 
年6月24日第3763/6号通知列举的公共工程; 
    (3)依法已获批准的并且正在实施的工程; 
    (4)虽未开始,但在第1497/39号法律生效前,根据该法律 
的规定已获得批准的工程。 
    然而,对于上述工程也必须根据上述法律的规定,并依照该 
法律第1条规定的程序进行复审,以便确定工程的规模、性质等 
是否足以使其实施成为合法的,或者是否因工程的规模、性质等 
等因素而应在风景保护计划生效前暂时予以禁止。 
        风景保护计划 
    本通知所列举的财产均属于风景保护计划或地域城市规划的 
调整范围。 
    首先应当注意的是:第1497/39号法律及其实施细则,专门 
涉及的是“风景保护计划”,尤其见第5条;该法引进了一项明显 
的更新,把包括在地域城市规划中的风景保护计划等同于甚至完 
全解释为对某地风景价值和环境价值的特殊考虑。因而,为了编 
制这样的计划,需要考虑第5条提到的规定,而且还应当间接地 
考虑第1497/39号法律第16条的规定(受保护的地区、自由区域 
和可建设区域间的关系,针对各种类型建筑的规范,建筑物的分 
布和排列,有关植物的选择和分布的规定以及完全禁止进行建设 
的地区)。同时还要考虑有关城市规划方面的规定,尤其应当注意 
的是:上述财产的总体作为计划的对象不仅是一种自然财产,而 
且也是文化财产,因而需要加以保护和利用。 
    还应当特别注意上述法律第2条第1款的特别重要性,该条 
明确指出,该法所包含的规定“是共和国经济社会改革的基本规 
范”;这种提法对于具有特殊地位的地区来说也应当是有效的。 
    上面提到的风景保护计划应当在1986年12月31日以前由 
各地区编制完毕。 
    上述期限结束后,如果各地区未设法编制风景保护计划,上 
述任务应当由本部承担。 
    综上所述,希望在编制上述风景保护计划时,各地区和主管 
管理局之间能进行有效的合作,编制工作能够服从文化方面的标 
准,考虑到:对于国家的社会经济协调发展来说,文化本身是其 
基础和不可替代的保障。 
        制  裁 
    适用第1497/39号法律规定的制裁措施,以及1985年2月 
28日第47号法律第20条规定的制裁措施。 
        ※               ※                  ※ 
    以前发布的指示只是为了迅速适用上述法律中的规范而做出 
的澄清和解释。 
    应当认为,只有在初期的实践中获得的经验,以及本部希望 
各地或全国所给予的考虑才能使人们在不远的将来掌握更为有益 
的解释材料和指导性材料。